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文物古迹为什么那么容易被拆毁

2017-01-20

  殷连生

  近期国家文物局部署开展了为期3年的“法人违法案件专项整治行动”,并集中曝光了4起典型的法人违法破坏文物案件,引起强烈关注。这些被毁的文物,有的是文物保护单位甚至省级以上文物保护单位,有的是红色革命遗址。这些在大家眼皮底下的文物,既有政府相关职能部门的安全监管,又有文物保护责任单位的看护,居然连文物本体都遭到了严重损毁,让人心痛。

  文物被毁三大主因

  人们不禁要问:文物为什么那么容易被拆毁?笔者对其原因思之再三,认为不外乎三方面。

  一是政府文物保护主体责任意识缺失。文物保护法明确规定:文物保护实行属地管理,即当地政府承担文物保护的主体责任。但当经济发展、城乡建设与文物保护产生矛盾时,牺牲的往往就是文物。不少地方政府甚至认为文物古迹年代久远,经历了风风雨雨,状况破烂不堪,与现代化大都市和新农村建设格格不入,极不相称,影响市容市貌,不如一毁了之,“旧貌换新颜”。同时,不可移动文物点一般位于老城区,地理环境优越,寸土寸金,政府为出让土地借危房之名拆掉拉倒;还有的认为文物保护是投入大、见效慢,甚至是无底洞,修修补补看不出政绩,不如建几幢楼堂馆所见效快、影响大;许多黄金地段就是因为几处文物保护单位不能随便迁移,又有保护范围和建设控制地带,土地开发利用受到限制,土地财政收入受到影响,地方政府千方百计要让文物“让路”。

  二是政府相关职能部门文物安全监管缺位。政府相关职能部门在文物保护上都有其法定职责,依法承担文物安全监管职责义不容辞,但文物行政管理属于弱势部门,客观上困难多、阻力大,难以履职尽责。2016年国家文物局统计显示,全国2800多个县(区),真正有比较健全的文物行政管理部门的不足300个,仅占10%多一点。与此同时,少数文物行政管理部门也存在不愿作为、不想作为、不易作为的现象,文物保护经费少,在编在岗人员少,懂专业会管理的人更少。一些人在岗不敬业,在岗不作为,对明显违反文物保护法的行为,知其是政府所为或强势部门支持的重点项目,就睁只眼闭只眼,不敢据理力争、依法查处,甚至有时还“帮助”当地政府搪塞了事。对文物违法案件不及时上报,怕受牵连被问责,能捂就捂能拖则拖,文物安全监管形同虚设。

  三是企业法人违法无惧无畏,社会责任缺乏。任何性质的企业都有依法保护文物的义务,这既是法律要求,也是社会责任所在。但现实中,不少企业为了自身利益,往往奉行“钱能通神”的理念,纳税大户容易获得政府提供的优惠条件,政府引进的重点项目可以交罚款拆文物,总之只要有钱就可以换取拆除文物的“合法”通行证。有的开发商明知地块内有多处文物,就采用填埋河道、抬高基础等方式,迫使古桥、古建迁移,有时对不可移动文物趁夜铲除,胆大妄为、无惧无畏、无法无天,因为企业知道即使群众举报、媒体曝光,当地政府也会充当保护伞帮忙“灭火”救场,毫无对文物的敬畏之心。

  “五道保险”避免文物被毁

  文物是不可再生的文化资源,保护好、利用好文物资源是我们当代人应尽的共同责任,不能让文物就这么轻而易举地在我们的手上消失。笔者认为,上好“五道保险”,可以最大限度地避免文物快速被毁。

  把强化政府主体责任作为第一道保险。地方政府对文物保护工作不重视,不能正确处理发展与保护的关系,没有真正树立起“保护文物也是政绩”的理念,不履行依法保护文物的职责,是当前文物快速消失的重要原因。因此,强化政府依法履行文物保护主体责任是核心问题,也是最关键的一道保险。这就要求地方政府依法将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算。按要求及时向社会公布文物保护单位及其保护范围和建设控制地带。要明确各相关单位的文物保护安全责任,加强绩效考评与责任追究。

  把增强相关部门依法尽职作为第二道保险。文物保护不是文物行政部门一家的事,如果政府各相关职能部门都依法尽到保护的责任,部门之间加强沟通协调,在项目规划、土地出让、建设许可证发放、事中事后监管等环节都能形成合力,各司其职,各负其责,不推诿扯皮,文物被毁的概率就会大大降低。这就要求文物行政部门首先应当承担起主管责任,把文物保护的基础工作做实,做好文物保护单位“四有”工作,特别是对暂未核定公布为文物保护单位的不可移动文物要及时予以登记并公布,防止灭失。督促相关责任单位落实好保护责任,发现问题要及时制止并如实上报。

  把提高责任单位保护意识作为第三道保险。文物保护的责任单位各不相同,有实际使用单位,有私有产权拥有者,有日常管理责任单位等,这些文物管理的第一责任者对文物的存否是知情者,如果他们有强烈的保护意识,文物就不可能在他们的眼皮底下消失。因此,要加大文物法制和保护知识宣传,将文物保护的责任和义务告知他们。协助其制定文物安全保护措施,明确安全责任人,建立沟通顺畅的信息渠道,及时了解文物安全状况,协调处理各种文物安全隐患,让他们当好文物的“主人”。

  把引导公众参与社会监督作为第四道保险。广泛发动社会力量参与到文物保护中来是文物免遭损毁的有效途径,广大的文物保护志愿者队伍、爱好爱护文物的社会人员、新闻媒体都是文物安全的守护者,当地人大、政协也是文物保护的监督者。只要充分发挥好各方参与和监督的积极性,文物保护才有基础,文物安全才有可能。因此,各级政府要高度重视文物保护的社会参与度,充分利用各种宣传手段和途径,加大文物保护宣传。鼓励民众走进博物馆、纪念馆、大遗址公园和文物保护单位,亲身感受文物遗产保护给公众带来的愉悦和享受,激发广大群众自觉爱护文物、自愿保护文物、支持文物工作的热情,人人成为文物安全的“守护神”。

  把加强日常巡查及时制止违法行为作为第五道保险。人为的文物损毁与自然突发性的破坏在时间周期上有一定的区别,如果各责任单位和社会民众都能把文物安全时刻放在心上,文物要想在一夜之间消失也是不太容易的事。工程项目的规划阶段、建设初期都有可能挽救文物的“生命”,可以避免在文物被损毁后才让人去痛惜,让责任单位接受处罚吸取教训。因此,文物安全相关责任单位和责任人要加强日常巡查,发现损毁苗头要及时制止,文物行政执法机构对违法行为要立案查处,对部分损毁的文物责令整改,对性质恶劣情节严重的违法案件要公开曝光,不得以行政处罚代替刑事司法和行政问责,坚决维护法律尊严,筑牢文物安全防线。

  (作者系江苏省文物局副局长)

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